数字钱包使用速度超越监管机构

早在1999年，也就是苹果发布第一代iPhone的八年前，一家名为Confinity的硅谷软件初创公司推出了一款它所谓的全新“杀手级应用”。它被称为 PayPal.com.

这项服务允许用户仅凭一个电子邮件地址即可“传输”资金。Confinity在其 新闻稿宣传中称，“通过电子邮件传输资金是网络的下一个杀手级应用”，并以此描述这项技术。

这种通过电子邮件转账的尝试源于Confinity早前一个利用红外光束传输资金的概念。1999年夏天，该公司在加州伍德赛德的一家名为Buck's的餐厅举办了一场名为“Beaming at Buck's”的早餐展示活动，用Palm Pilot设备成功转账300万美元，展示了其支付能力。该初创公司的联合创始人马克斯·列夫琴 在几年后与他的Confinity联合创始人彼得·蒂尔在斯坦福大学的一次演讲中讲述了这段往事 。 

二十五年过去了，最初那种对货币进行加密并以数字化方式转移的开创性尝试，已经演变成一个全球支付产业，在消费者层面，全球数十亿部手机上都装有数字钱包。移动钱包已成为许多消费者的标配，有些人甚至认为塑料支付卡已经像固定电话一样过时了。

监管机构仍在努力追赶金融科技创新者的步伐。拜登政府曾试图对苹果、谷歌和PayPal Holdings等提供数字钱包和点对点支付服务的大型科技公司施加新的监管，而特朗普政府则扭转了这一监管方向。

电子邮件支付时代早已远去，如今的数字钱包功能繁多：它们现在可以携带数字护照和驾照；存储演唱会门票和加密货币；交易股票；支持借贷；接收工资存款；并持有可兑换奖励积分的虚拟信用卡和借记卡。

当然，这些钱包也支持在实体店和网上支付。与此同时，Cash App母公司Block和PayPal等金融科技公司正在扩展钱包的功能集，以吸引新客户。 

根据Statista的数据，超过四分之三的受访美国人（77%）在第三季度使用了美国最流行的三大钱包——PayPal、Cash App和Apple——中的至少一种。Statista在线调查了约6万名年龄在18至64岁之间的美国成年人。 

美联储在其 年度调查 中发现，美国消费者去年平均每月用手机支付11次，而2018年仅为4次。美联储5月份的报告称：“年收入低于2.5万美元的家庭和55岁及以上的成年人比其他群体更依赖现金。相比之下，18至24岁的成年人更倾向于用手机支付，其45%的支付都是通过手机完成的。”

根据Juniper Research 11月发布的 报告 ，目前全球约有45亿人使用数字钱包，预计到2029年这一数字将增长至60亿。 

精确的美国钱包使用数据难以确定。例如，苹果和谷歌将其钱包收入归入更大的销售类别，如服务和订阅，且均未公布用户数量。然而，Block 通过发布月度活跃用户数来披露 Cash App 的 用户增长情况 。

“较大参与者”规则

在分析了数字钱包的快速增长后，拜登政府时期的消费者金融保护局（CFPB）对该行业所需的保障措施采取了更为宽泛的视角。该机构随后推出了一项新规，加强对提供数字钱包的大型科技公司的监管，以期更好地保护用户。

数字钱包“从事大量类似银行的活动，但其监管与银行不同”，曾参与制定现已废止规则的 CFPB 前政策分析师莱西·阿克尔在接受采访时表示，并指出了该局的考量依据。

许多人将钱包和功能丰富的金融应用作为主要的银行服务来源。阿克尔表示，他们不会深入阅读公司关于哪些资金可能享有联邦存款保险或哪些借记支付受《电子资金转账法》保护的披露信息。阿克尔现为非营利组织消费者报告的 policy 分析师。

“当我们想到日常消费者时，他们没有时间阅读所有细则，”她解释道。“他们有生活和工作的压力。”

2023年11月，消费者金融保护局（CFPB）提出了一项规则——“定义通用数字消费者支付应用市场中的较大参与者”——以解决新兴金融科技行业中已察觉的问题。

“大型科技公司及其他在消费者金融市场运营的企业模糊了传统上分隔银行业和支付与商业活动的界限，”该局在一份 新闻稿 中表示，该新闻稿宣布了这项规则。该局得出结论：“这种界限模糊可能使消费者面临风险，尤其是当传统的银行保障措施（如存款保险）可能不适用时。” 

该局的 最终规则于今年早些时候被撤销，该规则本会将监管范围扩展至每年处理至少5000万笔消费者交易或约占135亿笔消费者支付交易98%的七家“非银行机构”。 

消费者金融保护局未指明任何将被覆盖的具体公司，也未将稳定币等加密货币纳入该规则。2023年12月，该局依据《信息自由法》请求中关于特权和机密信息的法律豁免条款，拒绝向Payments Dive披露钱包数据。

尽管如此，今年当国会推动推翻拜登时期的消费者金融保护局规则时，这些名字浮出水面。《国会审查法》 推翻该规则的决议 该法规点名了七家最大的数字钱包提供商，即谷歌、苹果、三星、PayPal及其旗下Venmo、Block的Cash App和Meta的Facebook。

目标是“真正试图弄清楚对这些类型的应用和平台来说，什么样的监管力度才是合适的，既能保护消费者，又不会扼杀创新，”阿克尔说。

最关键的是——这让整个行业感到愤慨——该局旨在对非银行科技巨头的运营实施监管审查，就像监管机构监督银行那样。 

包括苹果、Etsy、谷歌和Netflix在内的科技公司和零售商 强烈反对该规则，该规则于2025年1月生效，距即将上任的唐纳德·特朗普政府就职仅数周。这些科技公司提起了 联邦诉讼 以阻止该规则，并 游说立法者 通过国会决议将其废除，该决议获得通过，特朗普于5月签署。

该规则是该局“越界行事”的一个案例，Venable律师事务所驻华盛顿的律师乔纳森·庞潘表示，他为金融服务公司提供咨询。

“它试图将传统的消费者信贷法律套用到现代支付技术上，”庞潘说。“国会认识到了这种不匹配并叫停了它，与此同时，政府实际上也在让[消费者金融保护局]处于维持状态。”

监管大杂烩

FTI咨询公司董事总经理、前银行监管律师劳拉·亨特利表示，数字钱包在州和联邦法律的拼凑框架下运营，包括与银行在客户资金存款保险方面的关系，以及根据《电子资金转账法》和E条例对消费者承担的义务。

银行监管机构、CFPB和联邦贸易委员会也监督金融公司是否遵守不公平、欺骗性或滥用性行为或做法（即UDAP法律）。 

各州根据其货币传输许可规则对货币发送者进行监管，并拥有执法权。钱包内的许多活动也受到财政部金融犯罪执法网络的合规监控。

金融技术协会发言人米兰达·马戈夫斯基表示，钱包和P2P公司受到“高度监管”，PayPal和Block均为该协会成员。

她表示，这些公司作为持牌货币传输机构受到各州的“直接监管”，其银行合作关系也属于联邦监管范围。马戈夫斯基指出，钱包公司还须遵守多项美国消费者保护法律。

尽管CFPB的“较大参与者”规则未能生效，“我认为我们永远不能说钱包真的不受监管，”亨特利在接受采访时表示。“它们一直受到监管，并且将继续在同样混乱的监管体系下受到监管。”

“即使该规则已经生效，现有的联邦和州监管框架也仍将保持完整，”她补充道。“我们当时要做的只是在已经很密集的监管之上再增加一层监督。”

她表示，前CFPB局长罗希特·乔普拉领导下的该局“过于激进”。“我们确实看到钟摆已经摆动了，”亨特利在谈到特朗普领导下的该局时表示。“我认为有一段时间我们到了一个地步，认为任何风险都是不可接受的。这太疯狂了，因为我们在做生意。”

目前，该局列出了 十二个金融服务领域 ，消费者可以在这些领域提出投诉，包括涉及“汇款、虚拟货币和货币服务”的领域。

除了消费者支付服务之外，CFPB本身也面临着关于其未来的关键问题。

11月， 该局表示 ，司法部已认定其从联邦储备系统获得的 季度融资机制 是非法的，其现有预算将在2026年初到期。据多家媒体报道，该机构还将其诉讼和其他法律执法工作移交给了司法部，其中一些报道还涉及计划 让 CFPB大部分剩余员工停薪休假。

亨特利等人指出，在消费者金融保护局缺席的情况下，各州总检察长将在消费者金融执法中发挥越来越重要的作用。

“我知道我们威胁这件事已经很长时间了，但各州，它们正在到来，”亨特利表示，并指出许多曾在消费者金融保护局和货币监理署等机构任职的前联邦监管人员已转入州级岗位。 

消费者信任与市场监管

与巴西、中国和印度等许多发展中市场不同，美国有着悠久的借记卡和信用卡使用历史，这在很大程度上减缓了全功能金融钱包的发展及其监管，总部位于德国汉堡的市场研究公司Statista的金融服务分析师雷纳·德·贝斯特表示。

研究数字钱包市场的德·贝斯特表示，新兴市场“跳过”了信用卡和借记卡时代，围绕移动钱包设计支付方式。“他们希望推动金融普惠，因此在建设（支付）系统的同时制定了相应的监管法规，”他说。

金融服务咨询公司The Strawhecker Group的产品负责人乔什·伊斯塔斯表示，由于劣质产品和消费者遭遇问题会带来财务后果，钱包和其他支付平台在安全产品和优质客户服务方面投入巨大。

“如果这种信任以任何方式、任何形式被滥用，从而违背他们发展平台的主要目标，”伊斯塔斯说。“信誉良好的参与者有动力确保消费者保护。”

谷歌钱包高管董敏·金在公司电子邮件中表示，鉴于数字钱包的增长，谷歌与监管机构、政策制定者和行业合作伙伴保持对话，以促进消费者保护。他还表示，谷歌认为行业需要一致的监管框架来培养信任和创新。

Cash App近期的变化——纳入 数字货币 以及向更广泛的客户群体提供贷款——旨在回应客户的需求，反映“他们如何参与现代经济”，Block的业务负责人欧文·詹宁斯于11月13日在一次 产品发布活动.

“Cash App正走在从过去简单的点对点应用转变为如今功能完备的金融平台的旅程中，让客户能够管理自己的财务生活，”詹宁斯说。“要跨越这道鸿沟所需的信任水平要高得多。”

苹果和三星未回应多次置评请求；Block、谷歌和PayPal拒绝了高管采访的请求。

Block旗下的Cash App是少数公开宣传其增长的钱包之一，2025年9月活跃用户达5800万。

跳过细则的风险

钱包和应用生态系统“已经发展到这样的程度，那些提供数字银行服务的公司需要成为一家银行，才能真正融入最适合其服务的监管框架，”新加坡跨境软件公司Thunes的美洲区负责人Kyle Rosen辩称，该公司的美国客户包括MoneyGram International和Western Union。

“在行业动态方面，行业通常走在监管机构前面，”Rosen指出。“先有创新，然后我们需要围绕它进行监管。” 

消费者并不了解诸如银行与金融科技公司之间的区别，或《电子资金转账法》涵盖哪些类型的资金流动等细节，银行咨询公司Cornerstone Advisors的高级总监Tony DeSanctis表示。 

DeSanctis表示，消费者面临的较大钱包风险之一在于哪些金融科技公司或新型银行进入市场。最终，这将取决于新参与者如何负责任地行事。